Los impuestos a las exportaciones agropecuarias y sus implicancias

Argentina es un país ‘corto-placista’, y este tipo de impuestos es uno de los que atentan contra el agregado de valor a la producción primaria que se observa en muchos de nuestros países competidores. Ninguno de los principales competidores aplica impuestos a las exportaciones agropecuarias; ni los que subsidian (como la Unión Europea, EE.UU. o Canadá), ni los que no lo hacen (como Brasil, Australia, Chile y Nueva Zelanda)”. Si los países competidores, desarrollados o en desarrollo, no gravan la producción agropecuaria con impuestos a las exportaciones, ¿estarán todos equivocados?, o ¿habrán intentado generar sus recursos fiscales con otros impuestos menos distorsivos y con menor impacto en el crecimiento y en la distribución regional del ingreso?

Los impuestos a las exportaciones agropecuarias, más conocidos como las “retenciones agropecuarias” -aunque esta denominación no es técnicamente correcta dado que no se trata de una retención sino de una imposición- tienen ya una larga historia en Argentina. Su fijación y sus modificaciones periódicas usualmente dan lugar a discusiones acaloradas, por lo general asociadas a distintas visiones sobre sus impactos e implicancias. En realidad, como todo impuesto, tienen aspectos positivos y negativos cuya ponderación depende de la perspectiva desde la cual se los analiza: la simplicidad como instrumento de recaudación fiscal, la distribución federal de los ingresos públicos, el mandato constitucional en relación a quién fija los impuestos, las implicancias sociales, sus impactos en el crecimiento económico y en la distribución regional y sectorial de los ingresos, sus implicancias en la composición y la estructura económica, etc. Otra dimensión importante del análisis es el relativo a sus implicancias en el corto y en el largo plazo y el tipo de estabilidad jurídica resultante. A continuación se hace referencia a cada una de estas dimensiones.

La simplicidad como instrumento de recaudación fiscal:
Quienes priorizan la simplicidad en la recaudación impositiva, y la capacidad del Estado de realizar ajustes rápidos en los ingresos públicos para lograr equilibrio fiscal, entienden que este impuesto es suma- mente eficiente. Recuerdo que cuando se estaba por eliminar dichos gravámenes en 1990, los funcionarios del Fondo Monetario Internacional se opusieron, para evitar riesgos en el balance fiscal.De hecho, una simple resolución ministerial permite resolver los problemas de caja. Es mucho más fácil lograr el equilibrio fiscal aumentando impuestos de simple recaudación y de muy difícil evasión, como es el caso de los impuestos al comercio exterior, que reducir el gasto público, que tiene mayores “costos políticos”. La experiencia reciente muestra que el aumento sustancial del gasto público de 2007 y de 2008 será resuelto en gran medida con el aumento en la recaudación, resultante de los impuestos a las exportaciones agropecuarias. Un enfoque fiscal eficiente y facilista en el corto plazo.La distribución federal de los ingresos públicos y el mandato constitucional de quien fija los impuestos:Otro aspecto ligado al anterior es el correspondiente a la distribución federal de los ingresos públicos. Los impuestos al comercio exterior no se coparticipan, es decir que toda su recaudación corresponde al Gobierno Nacional. Esta característica los hace más atractivos aun para el Poder Ejecutivo Nacional y, generalmente, tiene oposición de las provincias, que no se benefician con la recaudación de un impuesto que grava significativamente a los bienes producidos en ellas. El gravamen aumenta el poder político central y es consistente con el dicho popular de que “Dios está en todas partes, pero atiende en Buenos Aires”. En una perspectiva a largo plazo, esta alta concentración de los ingresos públicos nacionales es uno de los aspectos que contribuye a tener dos países distintos; el interior pobre y la capital poderosa políticamente y opulenta.

El mandato constitucional fue claro: los impuestos los fija el Congreso Nacional, en el que participan representantes de las Provincias. Concentrar una parte sustancial de la recaudación fiscal, en impuestos no establecidos democráticamente, implica violar el espíritu de la Constitución. Pero además, tiene serias implicancias en relación a la estabilidad jurídica y al tipo de inversiones a que se induce, dado que de un día para otro una resolución ministerial puede cambiar totalmente la ecuación económica de las empresas.El cambio de las reglas de juego y la baja capitalización de sector agroindustrial argentino:Argentina es un país “corto-placista”, y este tipo de impuestos es uno de los que atentan contra el agregado de valor a la producción primaria que se observa en muchos de nuestros países competidores.Ninguno de los principales competidores aplica impuestos a las exportaciones agropecuarias; ni los que subsidian (como la Unión Europea, EE.UU. o Canadá), ni los que no lo hacen (como Brasil, Australia, Chile y Nueva Zelanda).En Argentina la mayor parte de las innovaciones agropecuarias que tienen amplia difusión son las de respuesta a corto plazo, fertilizar o no, usar semillas mejoradas o no. El cambio permanente en las reglas de juego, como es el caso de las “retenciones” o las devaluaciones, es uno de los motivos de la baja capitalización y de agregado de valor local del sector agroindustrial argentino, cuyo promedio de precio de sus exportaciones es casi la mitad del correspondiente a Australia, la tercera parte que el de Chile, y menos de la cuarta parte que el de Nueva Zelanda.Un enfoque erróneo sería pensar que ello es porque los productores no invierten o no adoptan las tecnologías que están disponibles y que se utilizan en dichos países. De hecho los productores argentinos son los más competitivos del mundo en las actividades a corto plazo, y aplican agricultura de precisión y otras técnicas modernas que les permite el contexto de precios relativos internos existente. Se exportan los commodities sin agregar mucho valor, porque las alternativas de procesamiento generalmente implican inversiones y mayor incertidumbre en los resultados.

Las implicancias sociales de los impuestos a las exportaciones:

Otro aspecto que puede ser controvertido es el relativo a las implicancias sociales.Uno de los principales argumentos, que emplean quienes piensan que los impuestosa las exportaciones son un buen instrumento de política social, es que con ellas se contribuye a reducir los precios internos de los alimentos y a controlar la inflación cuando los precios internacionales aumentan.Efectivamente, las “retenciones” reducen algunos de los precios internos de los bienes que se exportan, con lo cual en principio con ello se logra tener alimentos baratos. Pero la consideración de sus impactos sociales es más compleja, dado que los productos agropecuarios son la principal fuente de ingresos de las regiones pobres del interior del país. En Argentina, los problemas de pobreza son mucho más serios en el NEA o el NOA, que en Buenos Aires y otros centros urbanos. Reducir los principales ingresos de los pobladores del interior del país tiene serias consecuencias sociales para las zonas más pobres de Argentina y alienta la migración rural urbana, con sus implicancias negativas en materia social y de ocupación territorial.Cuando se aplican “retenciones” para reducir los precios de los alimentos, se logran menores precios para todos los consumidores, inclusive los más ricos. Existen otras alternativas de asistencia directa a los pobres, para que puedan adquirir alimentosbaratos en forma direccionada, que sería mucho más eficiente y equitativa para el conjunto de la sociedad y en particular para los más pobres, que se encuentran en el interior del país y que dependen de los ingresos agrícolas.No está tan claro, en cambio, que con estos impuestos se logre controlar la inflación. Otros factores son mucho más importantes. Basta señalar que la mayor parte de los países del mundo tienen actualmente tasas de inflación menores a las de Argentina y no aplican “retenciones”. Sin ir más lejos, nuestros vecinos uruguayos, brasileros y chilenos han tenido, en 2007 y en años anteriores, inflaciones mucho menores, no han “corregido” sus índices y tampoco han aplicado dichos gravámenes.La aplicación de altos impuestos a las exportaciones genera des-incentivos para las inversiones y el crecimiento económico, precisamente en aquellos sectores en los cuales el contexto internacional brinda oportunidades para Argentina.Por muchas décadas la producción agropecuaria creció a tasas relativamente bajas, como consecuencia de los bajos precios relativos insumo producto, resultantes de la política arancelaria (altos impuestos para las importaciones de bienes e insumos y altos impuestos a las exportaciones de los productos).A partir de principios de los años 90, se contó con un entorno de políticas internas más favorables que resultaron en una impresionante reacción de la producción agrícola argentina. Se eliminaron las “retenciones” y se redujeron los impuestos a las importaciones. A pesar de que los precios internacionales no eran favorables, prácticamente se duplicó la producción de granos en menos de una década.La distorsión que generan los aranceles en la estructura económica del país:Los nuevos aumentos en los precios internacionales han contribuido a mantener altas tasas de crecimiento en los años recientes. Pero la pregunta es cuánto más podríamos crecer si no se distorsionaran en el mercado interno los incentivos existentes a nivel mundial.A principios del siglo XX, Argentina aprovechó el contexto internacional y se convirtió en uno de los países más dinámicos del mundo, mejorando sus ingresos por habitante. Hoy esas oportunidades las están aprovechando nuestros vecinos del MERCOSUR, especialmente Brasil.Pero uno de los aspectos más negativos para la construcción de un país competitivoen el largo plazo son las distorsiones que generan los aranceles en la estructura económica del país. Llevan a un país dual, con un interior pobre, y ciudades con altos ingresos y alimentos baratos.Los menores precios agrícolas inducen a una fuerte concentración económica; las grandes empresas pueden competir y, de hecho, lo hacen y contribuyen actualmente al crecimiento de la producción.Pero los pequeños y medianos agricultores no pueden subsistir, por lo que la producción se está concentrando cada vez más, y las pequeñas ciudades del interior van perdiendo sistemáticamente sus recursos humanos. Desaparece la vida en el interior del país.La dualidad es muy seria si Argentina pretende integrarse al mundo. No parece lógico pretender que un productor de soja tenga que desarrollarse con precios internos de sus productos aproximadamente 40% menores a los precios internacionales, y que al mismo tiempo un productor de automóviles o de textiles pueda vender sus productos a precios 35% mayor a los del mercado internacional.La integración al mundo no hace viable estas dualidades y Argentina termina siendo un país que crece esporádicamente, por unos pocos años, hasta que se agota el mercado interno. Si el sector agroalimentario argentino no fuera significativo para la economía en su conjunto o para el empleo, la discriminación no sería tan seria. Pero el sector genera el 35% del empleo.Cabe entonces una reflexión final. Si los países competidores, desarrollados o en desarrollo, no gravan la producción agropecuaria con impuestos a las exportaciones, ¿estarán todos equivocados? O ¿habrán intentado generar sus recursos fiscales con otros impuestos menos distorsivos y con menor impacto en el crecimiento y en la distribución regional del ingreso?

Marcelo Regúnaga,
Ingeniero Agrónomo UBA; Magíster Scientiae en Economía Agraria; ex-subsecretario de economía agraria Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca; Director ejecutivo de la Fundación Agronegocios y Alimentos.